سالگرد استقلال افغانستان؛ نگاهی به شورای دولت امان الله خان

بیست و هشتم اسد در افغانستان مصادف است با اعلام سالروز استقلال این کشور و به قدرت رسیدن شاهی که نخستین شورای ملی (مجلس) را در افغانستان تاسیس کرد. مجلس شورای ملی (مجلس نمایندگان) برای نخستین بار در افغانستان توسط امان الله خان، مطابق برنامه های جنبش مشروطیت پایه گذاری شد. امان الله خان که خود عضو جنبش مشروطیت بود، پس از به قدرت رسیدن و اعلام استقلال کشور (28 اسد 1298)، در 24 سنبله 1299 دست به تشکیل مجلس زد. هدف اصلی دولت امانی برای تشکیل این مجلس ایجاد حکومت قانون در کشور بود. نارضایی شدید از اختناق حاکم در چهار دهه پیش از دوره امانی، تلاشهای مستمر جنبش مشروطیت و توسعه سیاسی در برخی کشورها، از جمله ایران و ترکیه، بر تشکیل این مجلس تاثیر اساسی داشته است. عبدالحمید مبارز، پژوهشگر و روزنامه نگار می گوید که این شورا ابتدا "دارالشورا"، "مجلس اعیان" و "مجلس شورای خاص" نامیده می شد و بعد "مجلس شورای دولت" نامگذاری شد. این مجلس مطابق تعریف پارلمان مدرن، نبود و بیشتر جنبه تشریفاتی داشت؛ اعضای آن همه انتصابی بودند. اما ایجاد آن تلاشی شمرده می شد برای آغاز روند برقراری مشروطیت در کشور که جنبش مشروطیت سال ها برای آن پای فشرده و حتی قربانی داده بود. هر چند در ماده 41 قانون اساسی مصوب 1301 خورشیدی نیمی از اعضای شورای 50 نفری دولت، انتصابی و به عنوان "اعضای طبیعی" و نیمی دیگر "اعضای منتخبه" که از سوی "اهالی معین و مقرر" می شوند، مشخص شدند. ولی در واقع هیچ انتخاباتی در کار نبود و همه اعضای منتخب شورا توسط ماموران محلی دولت و از میان خود آن ها به عنوان نماینده مردم برگزیده می شدند. اشرف رسولی، پژوهشگر و حقوقدان که کتابی در باره تاریخچه پارلمان در افغانستان نوشته، می گوید که امان الله خان مجلس شورای دولت را برای تحقق اهداف جنبش مشروطیت و تفکیک قوا در کشور تشکیل کرد. به گفته آقای رسولی، موضوع تفکیک قوا در "نظامنامه تشکیلات اساسی دولت" مصوب 1301 مطرح شده که در آن به تشکیل شورای دولت و اختیارات آن هم اشاره شده است. اختیارات شورا اختیارات این شورا بر اساس قانون اساسی 1301 عمدتاً شامل ارائه "پیشنهاد راجع به ترقی و توسعه صنعت، تجارت، زراعت و معارف، اصلاح امور، بررسی لایحه های قانونی و ارائه آن به مجلس وزرا، بررسی بودجه، تعدیل و تفسیر قانون اساسی و بررسی معاهدات بین المللی که افغانستان به آن ها می پیوست"، بوده است. "این آغاز کار تشکیلاتی نو بود. این بار اول بود که به عوض این که شاه تصمیم بگیرد، یک شورای دولتی تصمیم می گرفت. عوض این که حرف شاه قانون باشد، قانون تصویب و تطبیق می شد" عبدالحمید مبارز امان الله خان با بازگشت از سفر معروف و طولانی اش به اروپا، شوروی سابق، ترکیه و ایران، طرح تازه ای را برای تشکیل شورایی جدید در اجلاس بزرگ سران قبایل (پنجم تا هفتم سنبله 1307) مطرح کرد. در این نشست هزار نفری تشکیل شورای منتخب 150 عضوی به تصویب رسید و در متممی که به قانون اساسی افزوده شد، بر تبدیلی شورای دولت به "شورای ملی" و سازماندهی فعالیت های آن در چهارچوب قانونی جداگانه تاکید شد. این قانون هم در همین اجلاس سران قبایل در پغمان، حومه شمال غربی کابل، با عنوان "نظامنامه انتخابات شورای ملی" به تصویب رسید و در آن مقرر شد که همه اعضای شورای ملی از سوی مردم به گونه مستقیم برای یک دوره سه ساله انتخاب شوند. این قانون نداشتن ماموریت رسمی در دولت، داشتن توانایی خواندن و نوشتن برای اعضای شورای ملی را شرط گذاشت و سن آنها را از 20 تا 70 سالگی تعیین کرد. امان الله خان در جرگه پغمان پیشنهاد کرد که اعضای این جرگه، اعضای مجلس شورای ملی را از میان خود برگزینند، اما اعضای جرگه آن را نپذیرفتند و بعد زمینه برگزاری انتخابات هم هرگز فراهم نشد. به همین دلیل، در دوره امانی آن چه که به عنوان شورا وجود داشت، همان شورای دولت بود که برای چند سالی فعالیت داشت. شورا چه قوانینی را تصویب کرد؟ این شورا اجلاس خود را در داخل ارگ (کاخ سلطنتی) برگزار می کرد و همه اعضای آن به دستور دولت لباس متحدالشکل می پوشیدند و راس ساعت هشت دفتر حضور و غیاب را امضا می کردند. آن ها در اجلاس خود در چوکی هایی (صندلی هایی) که در داخل یکی از تالارهای شمالی ارگ در مقابل هم گذاشته شده بودند، می نشستند. عبدالحمید مبارز می گوید که گروهی از متخصصان ترکی در بررسی لایحه های قانونی به اعضای شورای دولت مشورت می داد. جمال پاشا و بدری بیگ از افراد عمده این گروه بودند. همچنین میر غلام محمد غبار، تاریخ نویس مشهور افغانستان در کتاب افغانستان در مسیر تاریخ نوشته که افراد معدودی مانند فیض محمد خان ناصری و سعدالدین خان هم در این شورا عضویت داشتند که از "روشنفکران" دوره خود شمرده می شدند. حضور آن ها در شورا به بهبود کار کمک می کرد. اعضای شورای دولت امانی، عمدتا در باره قوانینی مذاکره می کردند که بدون تصویب مجلس وزرا و امضای شاه جنبه اجرایی نمی یافتند. آقای مبارز، می گوید که "شورای دولت لوایح قانونی را تصویب نمی کرد، بلکه تدقیق می کرد و بعد برای تصویب به مجلس وزرا می فرستاد. مجلس وزرا آن را برای توشیح (امضا) به شاه ارائه می کرد و بعد از توشیح شاه نافذ می شد." در آغاز تصویب و اجرایی شدن این قانون ها، که در آن زمان به آن ها "نظامنامه" گفته می شد، به وسیله اطلاعیه های دولتی به اطلاع عموم می رسید، ولی بعدتر نشریه معروف "امان افغان" به انتشار این "نظامنامه ها" اختصاص یافت. زمانی که شمار این قوانین افزایش یافت، دولت تصمیم گرفت که آن ها را به صورت مستقل منتشر کند. اشرف رسولی می گوید که شورای دولت نزدیک به یکصد قانون را به شیوه مرسوم آن زمان تصویب کرد. او می گوید که برخی از آن ها در آن زمان جنبه کاربردی خوبی داشتند و تشکیلات اساسی دولت، قانون های مطبوعات، جزای عمومی، مامورین دولت، خدمت عسکری، دادگاه ها، آموزش و پرورش و زندان ها از مهم ترین آن ها هستند. شماری از قانون هایی که در این شورا تصویب شد، حاوی موضوع های ساده ای مانند نکاح، القاب رسمی، ساختمان های دولتی، پرورش یتیمان و مدارس خانگی، راهنمای پست، پوشیدن لباس رسمی و غیررسمی بودند. اما برخی از قانون های مصوب دوره امانی تا حدود زیادی ادامه اندیشه های استبدادی و تبعیض نژادی پدر و پدر بزرگش (حبیب الله خان و عبدالرحمان خان) دانسته می شود. "نظامنامه ناقلین به سمت قطغن" که برای انتقال قبایل پشتون از جنوب به شمال و توزیع زمین در آنجا به آن ها در آن مشخص شده، یکی از این قوانین است. قطغن، در گذشته ولایتی بود که عمدتاً شامل ولایت های قندز، بغلان و تخار کنونی می شده است. قانون ناقلین یکی از جنجال برانگیزترین مصوبات شورا و دولت امانی است که بر اساس آن مناطق زیادی در شمال کشور به ملکیت قبایل پشتون درآمد. اشرف رسولی می گوید تصویب این قانون "به ضرر کشور" بود که هم در زمان امان الله خان و پس از آن در زمان محمد نادر شاه و پسرش محمد ظاهر شاه، به گونه گسترده ای به اجرا گذاشته شد و دولت حتی فراتر از آن هم عمل کرد. آقای رسولی گفت: "نظامنامه ناقلین تبعیض آمیز بود، به دلیل این که شکی نیست که در قطغن به حد کافی مردمی بودند که محتاج زمین بودند و به آنها باید زمین توزیع می شد. اما بدون این که حق آنها در نظر گرفته شود، کسانی از جنوب که در زمان پدر امان الله خان مصدر خدماتی شده بودند، به پاس خدمات آن ها به عنوان ناقل به آنها در قطغن زمین داده می شد و این زمین ها حد و اندازه ای نداشت." به گفته این پژوهشگر، کسانی بودند که بر اساس همین قانون به عنوان نماینده یک قبیله از امان الله خان درخواست زمین در شمال کشور می کردند و هزاران جریب زمین به آنها داده می شد، ولی این موضوع بعدها "عقده های ساکنان اصلی" این مناطق را در برابر "تازه واردها" برانگیخت. قانون ناقلین هر چند تا حال به طور مستقیم توسط هیچ مرجع و قانونی لغو نشده است، اما به گفته آقای رسولی، قوانین و مقرراتی که در زمان ریاست جمهوری محمد داوود و حاکمیت حزب دموکراتیک خلق در زمینه اصلاحات ارضی به تصویب رسیدند، آن را به گونه غیرمستقیم لغو کرده اند. برخی بر این نظرند که شورای که در زمان امان الله خان تشکیل شد، بلافاصله پس از فرمانروایی عبدالرحمان خان و حبیب الله خان به میان آمده بود. به همین دلیل، هنوز هم افرادی در دولت امانی و شورای دولت او بودند که معتقد به اصلاحات امانی نبودند. تصویب برخی قانون های مغایر اصلاحات امانی در زمان او هم خیلی عجیب نیست. واکنش ها به قوانین مصوب شورای دولت گذشته از جنجال هایی که بر سر این قوانین به میان آمد، واکنش ها در کل به تصویب قوانین دوره امانی در آن زمان یکدست نبود و حتی برخی از محافظه کاران به مخالفت با این قوانین برخاستند. مخالفان قوانین دوره امانی می گفتند که امان الله خان از قرآن دور شده و از خود قانون و نظامنامه می سازد. جدی ترین مخالفت علیه قانونگذاری شورا و دولت امانی در سال 1304 خورشیدی در منطقه ای موسوم به "منگل" در ولایت پکتیا، در جنوب شرق افغانستان از سوی گروهی از قبایل به رهبری یک روحانی به نام ملا عبدالله معروف به "ملای لنگ" صورت گرفت. ظاهر طنین، روزنامه نگار و پژوهشگر در کتاب افغانستان در قرن بیستم نوشته که این ملا "در دستی قرآن و در دستی دیگر قانون جزا، از مردم می پرسید که کدام یک را قبول دارند." به این ترتیب شمار زیادی از کسانی که از ماهیت قانون آگاهی کافی نداشتند، علیه قوانین امانی دست به شورش زدند. با این همه، اهمیت شورای دولت امانی و تلاش آن برای قانونمند کردن امور کشور، با توجه به وضعیت سیاسی و اجتماعی افغانستان در هشتاد سال پیش مشخص است. پیش از به قدرت رسیدن امان الله خان، به گفته عبدالحمید مبارز، "رژیم های استبدادی و شخصی" حکومت می کردند و در راس آنها عبدالرحمان خان و پسرش حبیب الله خان قرار داشتند. آقای مبارز می گوید در زمان این دو امیر، نه کابینه ای وجود داشت و نه شورایی، تنها پادشاه بود که تصمیم می گرفت. آقای مبارز تشکیل شورای دولت امانی را "آغازی" می داند برای شیوه جدید حکومتداری که در آن کثرت گرایی سیاسی و حاکمیت قانون وجود دارد. "این آغاز کار تشکیلاتی نو بود. این بار اول بود که به عوض این که شاه تصمیم بگیرد، یک شورای دولتی تصمیم می گرفت. عوض این که حرف شاه قانون باشد، قانون تصویب و تطبیق می شد." اشرف رسولی می گوید که شماری از اعضای جنبش مشروطیت هم در این شورا عضویت داشتند و آنها برای برقراری مشروطیت کامل در کشور تلاش می کردند. آقای رسولی گفت: "به دلیل این که در این شورا عده ای از مشروطه خواهان عضویت داشتند، این شورا صد در صد زیر تاثیر دربار نبود و آنها می توانستند حرف خود را بگویند و مطابق صلاحیتی که به آن ها داده شده بود، عمل کنند." حالا نود و یک سال پس از تشکیل نخستین مجلس، افغانستان تجربه های زیادی برای تشکیل و مدیریت مجالس قانونگذاری اندوخته است. هر چند این کشور در این مدت نابه هنجاری های زیادی را پشت سر گذاشته است، اما تجربه پنج دهه پارلمان در نیمه اول سده جاری خورشیدی و پنج سال اخیر، سرمایه مهمی برای پارلمان آینده این کشور شمرده می شود.